Dr. Kukorelli István alkotmánybíró úrnak
Alkotmánybíróság

Ügyszám: 1418/D/1997.

 

Tisztelt Alkotmánybíró Úr!

2000. április 18-án kelt, 1418/D/1997/7. számú végzésére hivatkozva közöljük, hogy alkotmányjogi panaszunkat az alábbiak szerint kívánjuk fenntartani, illetve jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvánnyal kiegészíteni:

1. 1996. november 26-án kelt alkotmányjogi panaszunkban a következő jogszabályi rendelkezéseket tartottuk alkotmányellenesnek, melyeket ügyünkben (legvégül a Komárom-Esztergom Megyei Bíróság a Kf.20.264/1996/3. számon kelt ítéletében) a hatóságok és a bíróságok alkalmaztak:

– az egészségügyről szóló 1972. évi II. törvény (Eütv1972.) 6. § (3) bekezdése; itt ki kell egészítenünk panaszunkat azzal, hogy formálisan az Eütv1972. 15. § (1) bekezdése tette lehetővé korlátozás nélkül a kötelező védőoltás elrendelését, noha a bíróság erre a rendelkezésre az ítéletében nem hivatkozott;

– az Eütv1972.-nek a járványügyre vonatkozó rendelkezései végrehajtásáról szóló 9/1972. (VI. 27.) EüM rendelet (EüMr.) 1-4. §§; legjellemzőbben a 4. §.

 

2. Az 1998. július 1-én hatálybalépett, az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (Eütv.) 246. § (1) bekezdés a) pontja hatályon kívül helyezte az Eütv1972. alkotmányjogi panaszunkban érintett rendelkezéseit, és a tárgyban új, részletesebb, ám a korábbiakkal tartalmilag lényegében megegyező rendelkezéseket léptetett hatályba.

 Az EüMr.-t az ugyancsak 1998. július 1-én hatályba lépett, a fertőző betegségek és a járványok megelőzése érdekében szükséges járványügyi intézkedésekről szóló 18/1998. (VI. 3.) NM rendelet (NMr.) 42. § (2) bekezdés a) pontja helyezte hatályon kívül. Az EüMr. panaszunkban kifogásolt rendelkezései helyébe ugyancsak lényegében megegyező tartalmú rendelkezések léptek az NMr.-ben hatályba.

 

 Mivel az Eütv. és az NMr. rendelkezései a korábbival lényegében megegyezően szabályozza a kötelező védőoltásokra vonatkozó előírásokat, az alábbiakban jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt terjesztünk elő e két jogszabály egyes rendelkezései vonatkozásában. Mindazonáltal alkotmányjogi panaszunkat fenntartjuk azzal az igénnyel, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg, hogy a panaszunk alapjául szolgáló eljárásban a hatóságok és a bíróságok által alkalmazott jogszabályok alkalmazásuk idején alkotmányellenesek voltak.

 

 

3. Az Alkotmány 70/D. §-a szerint az ország területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb testi és lelki egészséghez. A Magyar Köztársaság ezt a jogot az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével valósítja meg. Az Eütv. úgy tekintendő, mint az Alkotmány e rendelkezése végrehajtásának alaptörvénye: Az Eütv. 1. § a) pontja értelmében az Eütv. célja “elősegíteni az egyén és ezáltal a lakosság egészségi állapotának javulását, az egészséget befolyásoló feltétel- és eszközrendszer, valamint az annak kialakításában közreműködők feladatainak meghatározásával.”

 

 

3.1. Az Eütv. 1. § c) pontja szerint az Eütv célja megteremteni annak feltételeit, hogy minden beteg (az egészségügyi szolgáltatásokat igénybe vevő vagy abban részesülő személy, 3. § a) pont) megőrizhesse emberi méltóságát és önazonosságát, önrendelkezési és minden egyéb joga csorbítatlan maradjon. Az Eütv. 2. § (1) bekezdése alapelvként fogalmazza meg, hogy “[a]z egészségügyi szolgáltatások és intézkedések során biztosítani kell a betegek jogainak védelmét. A beteg személyes szabadsága és önrendelkezési joga kizárólag az egészségi állapota által indokolt, e törvényben meghatározott esetekben és módon korlátozható.”

 

 A védőoltás az Eütv. értelmében invazív beavatkozásnak minősül: a 3. § m) pontja szerint invazív beavatkozás a beteg testébe bőrön, nyálkahártyán vagy testnyíláson keresztül behatoló fizikai beavatkozás, ide nem értve a beteg számára szakmai szempontból elhanyagolható kockázatot jelentő beavatkozásokat. A védőoltás nyilvánvalóan nem tekinthető elhanyagolható kockázatot jelentő beavatkozásnak. Mindenfajta orvosi beavatkozás (Eütv. 3. § l) pont) kapcsolatban áll az Alkotmányban biztosított alapvető jogokkal, a kötelező beavatkozások pedig szükségszerűen korlátozzák ezeket a jogokat.

 

 

3.2. Az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében foglalt emberi méltósághoz való jog, mint általános személyiségi jog alapján a személyeket testükkel kapcsolatosan megilleti az önrendelkezés joga, és minden személynek joga van a testi integritáshoz. Ez alapján a személynek alapvető joga szabadon eldönteni, hogy testével miként rendelkezik, testébe milyen mesterséges (fizikai) behatolást jelentő beavatkozást, illetve idegenanyag-bevitelt engedélyez. Az Eütv. által nevesített, az ellátás visszautasításának a joga lényegében az önrendelkezési jog részjogosítványa, így ugyancsak az általános személyiség jog részének tekinthető alkotmányos alapjog. Ez a jog a személyt akkor is megilleti, ha döntése számára, illetve egészségére, életére vonatkozóan súlyos következményekkel jár is. “Önmagának mindenki árthat, s [mindenki] vállalhat kockázatot, ha képes a szabad, tájékozott és felelős döntésre” (ABH 1996, 80). E főszabály alól mérlegelés alapján akkor tehető kivétel, az egyén esetleg szűkebb vagy tágabb környezetére vonatkozóan is növeli a megbetegedés veszélyének, vagy az életveszélyeztetés kockázatát. A kérdés az, hol fordul meg a prioritás az egyéni önrendelkezés, mint alapjog és mások alapjogai védelme, illetve a közérdek között, továbbá, hogy miként lehet az egyéni és a társadalmi (köz) kockázatot egybevetni, és ennek során mit kell figyelembe venni.

 

3.3. Az Alkotmány 60. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a lelkiismeret és a vallás szabadságára. Az Alkotmánybíróság a 64/1991. (XII. 17.) AB határozatában lelkiismeret szabadsága lényeges elemeként emelte ki, hogy “az állam senkit nem kényszeríthet olyan helyzetbe, amely meghasonlásba vinné önmagával, azaz amely összeegyeztethetetlen a személyiségét meghatározó valamely lényeges meggyőződésével. Az államnak nemcsak az a kötelessége, hogy ilyen kényszertől tartózkodjék, hanem az is, hogy lehetővé tegye – ésszerű keretek között – az alternatív magatartást.” (ABH 1991, 313). Az idegen és mesterséges anyagnak a szervezetbe juttatása, bármilyen céllal történjék is, többek vallási és lelkiismereti meggyőződésével ellentétes. Ez nem jelenti, hogy mások jogainak védelme érdekében ne lehetne e lelkiismereti meggyőződéssel összefüggő alapjogot korlátozni – az alapjog lényeges tartalmának sérelme nélkül, azonban azt igen, hogy az államnak az orvosi, invazív beavatkozásokra vonatkozó szabályozások kialakításakor tekintettel kell lennie a lelkiismereti és vallásszabadságból eredő alkotmányos követelményekre is.

 

3.4. A testi és lelki egészséghez való jog (Alkotmány 70/D. §) különösen szoros kapcsolatban áll a védőoltásra, illetve az annak kötelező jellegére vonatkozó jogszabályokkal. Az egészséghez való jognak azonban több dimenziója van: egyfelől az állam céljai és programszerű kötelességévé teszi általában a testi és lelki egészség védelmét, másfelől viszont az egyén személyes alapjogává is emeli, hogy lehetősége legyen testi és lelki egészségét megőrizni.
 A védőoltások kötelezővé tétele esetében bizonyos tekintetben éppen az egészséghez való jognak e két aspektusa kerülhet egymással összeütközésbe. Az állam az ingyenes védőoltások biztosításával hozzásegíti az egyént az egyes súlyos járványos betegségek elkerüléséhez szükséges védettséghez; a szigorú vakcinációs fegyelemmel, az oltások kötelezővé tételével pedig a járványok kialakulását kívánja elkerülni. Mivel a járványos betegségek egy része sok esetben halálos kimenetelű, az államnak ez a feladata az Alkotmány 54. § (1) bekezdése alapján álló objektív életvédelmi kötelezettségéből is ered (ld. a 64/1991. (XII. 17.) Ab határozatot). A kötelező védőoltásokkal érintett súlyos járványos betegségek jó része továbbá már csecsemő, illetve gyermekkorban veszélyt jelent, ezért a védőoltások biztosítása az Alkotmány 67. § (1) bekezdése alapján is kötelessége az államnak. Az állam tehát a védőoltások biztosításával és kötelezővé tételével a megbetegedéseknek és a járványok kialakulásának kockázatát kívánja csökkenteni. Fontos hangsúlyozni, hogy a reális cél csupán a kockázat csökkentése lehet; teljes mértékben megszüntetni a kockázatot a dolog természetéből adódóan nem lehet; másrészt a védőoltások teljes hiánya esetében sem beszélhetnénk másról, mint kockázatról, hiszen a megbetegedések és a járványok kialakulása ebben az esetben sem vehető biztosra.

 

 Az egészséghez való jog államcéli és objektív intézményvédelmi oldalával áll szemben a testi és lelki egészséghez való jog alapjogi oldala. Egyrészt ezen az oldalon is jelentkezik a kockázati elem: amint ezt korábbi beadványunkhoz csatolt összeállításunkban részletesen bemutattuk, a védőoltásoknak súlyos következményei lehetnek és bizonyos százalékos arányban ténylegesen vannak is: életre szóló szövődmények, idegi komplikációk, átmeneti vagy végleges, részleges vagy teljes lebénulás, különböző súlyos gyulladásos betegségek stb. Egészséghez való joga alapján a személynek alapvető joga e kockázatoktól mentesülnie. Ezek a kockázati tényezők tehát szemben állnak a védőoltás elmaradása esetén jelentkező megbetegedések és járvány-kialakulások kockázatával. Az állam objektív életvédelmi kötelezettsége és a kockázati tényezők mérlegelése közötti kapcsolatra az Alkotmánybíróság gyakorlatában is van példa: a kötelező bukósisak és biztonsági öv használatára vonatkozóan a 60/1993. (XI. 29.) AB határozat (ABH 1993, 507) tartalmaz érdemi megállapításokat, a közlekedési szabályok, környezetszennyezési kibocsátási értékekre pedig Sólyom László alkotmánybíró utal a 64/1991, (XII. 17.) AB határozat indokolásában (ABH 1991, 304).

 

 A kockázati tényező jelentőségére a kötelező védőoltások esetében maga az Eütv. tartalmaz példát: az 58. § (1) bekezdése alapján “[a] kötelező védőoltás alól a kezelőorvos átmenetileg vagy – az egészségügyi hatóság hozzájárulásával – véglegesen mentesítheti azt, akinek egészségi állapotát vagy meglévő betegségét a védőoltás várhatóan károsan befolyásolná.” A “várhatóan” kifejezés sem jogilag, sem orvosilag nem tartalmaz több támpontot, mint valamennyi valószínűséget. E rendelkezés több szempontból vet fel alkotmányossági aggályokat. Itt most e tekintetben csak annyit említenénk meg, hogy a kifejezés bizonytalansága miatt felmerül a kérdés, hogy a jogbiztonság (Alkotmány 2. § (1) bekezdés) követelményének megfelel-e.

 

 Az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdése azonban nemcsak a testi, hanem a lelki egészséget is nevesíti: a lelki egészség joga fogalmának itt az az értelme emelendő ki, hogy a személynek alapjogi igénye van arra, hogy önmagával, testével és környezetével összhangban lehessen, illetve maradhasson. Számos embernek komoly lelki megterhelést jelent, ha annak tűrésére kényszerítik, hogy testébe idegen anyagot juttatnak be. Az egészséghez való jog e lelki dimenziója bizonyos tekintetben összefüggésben áll a fentebb említett lelkiismeret jogával. Az egészség jogával kapcsolatos szabályok kialakításakor tehát az államnak az egészség jogának ezt az aspektusát is figyelembe kell venni.

 

3.5. A kötelező védőoltások túlnyomó többsége gyermekeket érint. A védőoltásokra, illetve az azokhoz kapcsolódó kötelezettségekre vonatkozó szabályok szoros kapcsolatban állnak a fentiekben megnevezett, a felnőttekhez hasonlóan a gyermekeket is megillető alapvető jogokkal. E jogok gyakorlása, illetve érvényesítése a jog jellegétől és az életkori adottságoktól függően a gyermeket, illetve az őt képviselő személyt illetik meg. A kötelező védőoltás tehát ebben a tekintetben a szülőknek azzal a jogával is kapcsolatban áll, hogy, mint a gyermek törvényes képviselői, képviseljék, a gyermek nevében gyakorolják, illetőleg érdekében érvényesítsék a gyermek érdekeit és alapvető jogait. A védőoltás kérdése másfelől szoros kapcsolatban áll a gyermeknek az Alkotmány 67. § (1) bekezdésébe foglalt azzal a jogával, hogy az állam részéről a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges védelemben és gondoskodásban részesüljön. Ez bizonyos esetekben arra vezet, hogy az állam a kiskorú jogai megóvása érdekében korlátozza a kiskorú (alap)joggyakorlását. Egyes esetekben továbbá a szabályozás korlátozza a szülői jogokat is, melyek lényegi része a gyermek érdekeinek képviselete és jogainak védelme. Ezek az esetleges alapjogi kollíziók, mutatis mutandis, természetesen fennállnak azok a személyek esetében is, akik cselekvőképességüket korlátozó vagy kizáró gondnokság alatt állnak.

 

 Az összetett problémára vonatkozóan irányadónak kell tekintenünk az Alkotmánybíróság megállapításait a gyermek alapjog-gyakorlásának alapkérdéseiről a 21/1996. (V. 17.) AB határozatban. Ebben az ügyben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a választójogot kivéve a gyermekeket is megilletik az alapjogok. Azt azonban “[a]z Alkotmány alapján esetről-esetre kell meghatározni, hogy a gyermek mely alapjogot, milyen vonatkozásban gyakorolhat maga, illetve, hogy ki gyakorolja nevében és érdekében, illetve, hogy gyermek voltára és a[z Alkotmány] 67. §-ra tekintettel az alapjog-gyakorlásának egyes területeiről nem zárható-e ki teljesen.” (ABH 1996, 78)
 A mérlegeléshez a védőoltások esetében a már fentiekben említett kockázati tényezők ismerete és értékelése szükséges.

 

A kockázati tényezőt az Alkotmánybíróság is a kérdés központi elemének tekinti. “A gyermekek esetében maga az Alkotmány és nemzetközi egyezmények teszik állami kötelességgé a gyermek fejlődési útjának megóvását a veszélyektől és kockázatoktól, éppen annak érdekében, hogy felkészülhessen a felelős és tájékozott döntésekre, mihelyt életkorával vélelmezett érettsége erre képessé teszi. […] Az államnak a gyermeket az olyan kockázatvállalásoktól is meg kell óvnia, amelyekkel kapcsolatban életkoránál (az ettől függően feltételezett testi, szellemi, erkölcsi és társadalmi érettségénél) fogva nem képes megismerni és értékelni sem a választható lehetőségeket, sem pedig választása következményeit saját személyiségére, illetve későbbi életére és társadalmi beilleszkedésére nézve. […]

 

A szabadságjog korlátozásához a gyermek védelme érdekében sem elég a testi, szellemi vagy erkölcsi fejlődés elvont veszélyeztetése. Azt kell bizonyítani, hogy valamely tevékenységet azért korlátoz vagy tilt a jog, mert az az érintett korosztályra konkrét veszélyekkel jár; e konkrét veszély nagysága dönti el a jogkorlátozás arányosságát is. […] Ugyanakkor egy-egy rizikó felbecsülése nem szorítkozhat pusztán valamely szaktudomány saját területére korlátozott értékelésére, hanem azt kell mérlegelni, hogy az az adott társadalmi körülmények között az érintett gyermekcsoport fejlődésére és jövőjére milyen hatással lehet.” (ABH 1996, 80-81)

 

 Az Eütv. a 20-23. §§-ban tartalmazza az ellátás visszautasításának gyakorlására vonatkozó szabályokat, ideértve e jog képviselő általi gyakorlását is. A 20. § (1) bekezdése alapján a cselekvőképes beteget egyes kivételektől eltekintve megilleti az ellátás visszautasításának joga. A tárgyunk szempontjából legfontosabb kivételt szintén az (1) bekezdés állapítja meg: nem lehet visszautasítani az ellátást, ha annak elmaradása mások életét vagy testi épségét veszélyeztetné. A 21. § (1) bekezdése szerint cselekvőképtelen és korlátozottan cselekvőképes beteg esetén a 20. § (2) bekezdése szerinti ellátás nem utasítható vissza. A 20. § (2) bekezdése szerint “[a] beteg minden olyan ellátást, amelynek elmaradása esetén egészségi állapotában várhatóan súlyos vagy maradandó károsodás következne be, csak közokiratban vagy teljes bizonyító erejű magánokiratban, illetve írásképtelensége esetén két tanú együttes jelenlétében utasíthat vissza.” E rendelkezések egybevetéséből az következik, hogy a törvényes képviselő a 20. § (1) bekezdése esetében (tehát ha az ellátás visszautasítása mások életét vagy testi épségét veszélyeztetné) visszautasíthatja az általa képviselt személyt érintő ellátást.

 

 Az Eütv. 57. §-a alapján egyes betegségek esetében a védőoltás általánosan kötelező. Az Eütv. 58. § (3) bekezdése alapján a “védőoltásra kötelezett kiskorú személy [kötelező védőoltáson történő] megjelenéséről a törvényes képviselő köteles gondoskodni.”

 

 Az ismertetett rendelkezések egybevetéséből több következtetés vonható le. Egyfelől nem egyértelmű, hogy a védőoltásokra is vonatkoznak-e az ellátás visszautasítására, és a törvényes képviselő általi visszautasítására vonatkozó általános szabályok. Ha igen, akkor a kiskorú személy esetében a törvényes képviselő visszautasíthatja a védőoltást (mely kétségtelenül egy egészségügyi ellátás: Eütv. 3. § c), e), l) és m) pontok), kivéve, ha annak “elmaradása esetén [a képviselt személy] egészségi állapotában várhatóan súlyos vagy maradandó károsodás következne be” (Eütv. 20. § (2) bekezdés). A kötelező védőoltásnak a törvényes képviselő általi visszautasításának figyelembe vétele tehát nem tagadható meg pusztán a közérdekre való hivatkozással, illetve mások életének vagy testi épségének veszélyeztetése (Eütv. 20. § (1) bekezdés) alapján.

 

A szabályozás azonban azzal, hogy a “súlyos vagy maradandó károsodás várható bekövetkezéséhez” köti a visszautasítás megtagadhatóságát, ebben az esetben is arra utasítja a jogalkalmazót, hogy a kockázati tényezőket tegye mérlegre. E szabályozás, álláspontunk szerint összességében nem tesz eleget az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogbiztonság követelményének, melynek az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint immanens része a jogszabályi rendelkezések egyértelmű, világos, érthető és alkalmazható jellege.
 A másik következtetés, amit a szabályok egybevetéséből levonhatunk, hogy a védőoltások esetében a törvény nem rendelkezik a törvényes képviselőknek a kötelező védőoltásokkal kapcsolatos kötelezettségeiről a nem kiskorú, de korlátozottan cselekvőképes vagy cselekvőképtelen személyek esetében. Ez utóbbiak esetében tehát a kötelező védőoltás visszautasítására egyértelműen az ellátás visszautasításának általános szabályai vonatoznak. A szabályozás tehát itt is bizonytalansághoz vezethet a jogalkalmazás során, ezért sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését.

 

 Az ellátás törvényes képviselő általi visszautasításának általános szabályai (Eütv. 20-23. §§) megengedőbbek, mint a törvényes képviselő kötelezettségei a kötelező védőoltások esetében (Eütv. 58. § (3) bekezdés). Ez különösen abban az esetben, ha úgy értelmezzük az Eütv.-t, hogy a kötelező védőoltások törvényes képviselő általi visszautasítására nem alkalmazhatóak az ellátás törvényes képviselő általi visszautasításának általános szabályai, alkotmányosan nem megengedhető különbségtételt tesz az Eütv. a védőoltásra kötelezett kiskorú személyek és a védőoltásra kötelezett korlátozottan cselekvőképes és cselekvőképtelen személyek között. Ez sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését.

 

 Az Eütv. a különböző kockázati tényezők megegyező mérlegelése alapján a kiskorúakra (és feltehetően a cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság alatt állókra) vonatkozó védőoltási kötelezettséget illetően nem tartalmaz eltérő szabályokat, mint a cselekvőképes személyekre vonatkozóan. A lényegi különbség a jog- és kötelezettséggyakorlás módjában áll: kiskorúak esetében a törvényes képviselőt nevezi meg az Eütv., a gondnokság alatt állóka nem tartalmaz ilyen szabályt. A szabályozás tehát a kiskorúak és a gondnokság alatt állók alapjogai (önrendelkezés joga, az ellátás visszautasításának joga, a lelkiismereti és vallásszabadság, az egészséghez való alapjog) esetében ugyanazokat a kérdéseket veti fel, mint a cselekvőképes (felnőtt) személyek esetében, kiegészülve természetesen azzal, hogy a kiskorúak alapjog-gyakorlása, mint azt az Alkotmánybíróság a 21/1996. (V. 17.) AB határozatában kifejtette, az alapjog jellegétől is függően speciális megközelítést igényel.

 

 

3.6. A fentiek alapján tehát megállapítható, hogy az állam az Eütv.-ben és az az alapján álló szabályozásban a védőoltások kötelezővé tétele során bizonyos egyéni és közösségi egészségügyi kockázatok csökkentése, az oltásra kötelezett személy és mások jogainak védelme érdekében, valamint a közérdekre hivatkozással alapjogokat korlátoz.

 

 Az alapjogok korlátozása önmagában nem alkotmányellenes. A korlátozás azonban csak az Alkotmány 8. § (2) bekezdése által megállapított módon, az Alkotmánybíróságnak e rendelkezés alapján álló ügyeiben kifejtett szigorú feltételek megtartása mellett alkotmányos. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint alapjog és szabadság tartalma törvénnyel, csak más alapjog, vagy alkotmányos érték védelme érdekében elkerülhetetlen esetben, a szükséges mértékben és arányos módon korlátozható. [2/1990. (II. 18.) AB, 20/1990. (X. 4.) AB, 7/1991. (II. 28.) AB határozatok stb.]

 

 A korlátozás a 8. § (2) bekezdése értelmében nem terjedhet ki az érintett alapjog lényeges tartalmára. Ebben az esetben ugyanis a korlátozás már az alapjog sérelmével jár, ami alkotmányellenes. Az alapjog lényeges tartalma nem mennyiségi vonás. A szabályozás egészének kell megfelelnie a szükséges mértékű és arányos, a lényeges tartalmat nem sértő korlátozás követelményének. Az alapjogra vonatkozó törvényi szabályozás tartalmába az Alkotmánybíróság már működése korai szakaszától beleérti az alapjog, illetve szabadság garanciáit is: “[v]alamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is.” (64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 300.) A 34/1994. (VI. 24.) AB határozat indokolásában szintén igy érvelt az Alkotmánybíróság (ABH 1994, 190.) Ebből az következik, hogy a jogi garanciák megléte, hatékonysága igen jelentős szempont annak értékelése során, hogy vajon valamely alapjog-korlátozás megfelel-e az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének és az Alkotmánybíróság alapjogi tesztjének.

 

 

4. Álláspontunk szerint a kötelező védőoltásokkal kapcsolatos jelenleg hatályos eljárási rend több ponton vet fel alkotmányossági aggályokat.

 

4.1. Az Eütv. 57. § (2) bekezdése értelmében bizonyos fertőző betegségek esetében kötelező védőoltás elrendelésének van helye. Az 57. §-ban foglalt felhatalmazás alapján az egészségügyi miniszter a (2) bekezdés szerint rendeletben határozza meg azokat a fertőző betegségeket, amelyek esetében a) életkorhoz kötötten, b) megbetegedési veszély esetén, c) külföldre történő kiutazás esetén; a (3) bekezdés szerint védőoltási kötelezettséget írhat elő egyes munkakörökben való foglalkoztatás feltételeként. A miniszter a felhatalmazásnak az NMr.-ben tett eleget.

 

 Az Eütv. 58. § (3) bekezdése alapján a védőoltásra kötelezett személyt, illetve törvényes képviselőjét a védőoltás módjáról, céljáról, helyéről és idejéről értesíteni kell.

 

 A kötelezettség részletes szabályait az NMr. 14. §-a tartalmazza. Az Eütv. 58. § (4) bekezdés szerint ha a védőoltásra kötelezett személy a kötelezettségeinek írásbeli felszólításra sem tesz eleget, az egészségügyi hatóság a védőoltást határozattal rendeli el. Az egészségügyi hatóság az NMr. 16. § (1) bekezdése g) pontja alapján az ÁNTSZ városi intézete. A kötelezett személy a városi intézet határozata ellen az Áe. 62. § (1) bekezdése alapján fellebbezhet. Az Eütv. 58. § (4) bekezdése alapján a védőoltást elrendelő határozat – jogorvoslatra tekintet nélkül – azonnal végrehajtható.
Az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi szolgálatról szóló 1991. évi XI. törvény 14. § szerint a másodfokú eljárás, amennyiben első fokon a városi intézet járt el, az ÁNTSZ megyei intézet hatáskörébe tartozik. Az Áe. 72. §-a alapján jogszabálysértésre hivatkozva a megyei intézet jogerős közigazgatási határozatának felülvizsgálatát lehet kérni a bíróságtól.

 

4.2. Az Eütv. 58. § (1) bekezdése alapján a kötelező védőoltás alól a kezelőorvos átmenetileg, vagy – az egészségügyi hatóság hozzájárulásával – véglegesen mentesítheti azt, akinek egészségi állapotát vagy meglévő betegségét a védőoltás várhatóan károsan befolyásolná. A mentesítésre, illetve az azzal kapcsolatos eljárás rendjére vonatkozóan az Eütv. további rendelkezéseket nem tartalmaz, és a további szabályok megalkotását nem is utalja kifejezetten a miniszter hatáskörébe. Az NMr. 11. §-a ugyanakkor érinti ezt a kérdést, ám a Védőoltások alóli mentesítések cím alatt sem tartalmaz érdemi rendelkezéseket. Az (1) bekezdés szerint a védőoltások ellenjavallatait az Országos Epidemiológiai Központ (OEK) által évente kiadott Módszertani Levél (ML) tartalmazza.

 

Ad 4.1.
a) Az Eütv. 57. § (3) bekezdése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének lényegi elemét jelentő jogbiztonság elvét.
 Nem állapítható meg ugyanis, hogy a miniszter a felhatalmazásnak rendeletben vagy más formában (határozatban stb.) kell, hogy eleget tegyen. Az, hogy a miniszter az NMr.-ben alkotta meg a munkakörökhöz kapcsolódó védőoltási kötelezettségre vonatkozó szabályokat, nem oszlatja el a felhatalmazó rendelkezés körüli aggályokat. Annak, hogy a miniszter milyen formában alkotja meg ezeket a szabályokat, különösen nagy jelentősége van akkor, ha a kötelezettség címzettjei (az oltásra kötelezettek és a munkáltató, amelynek a költségeket kell állnia) sérelmesnek tartják a kötelezést. Ha a miniszter egyedi közigazgatási határozatot hoz, annak felülvizsgálatát bíróságtól lehet kérni, ha rendeletben állapít meg kötelezettséget, akkor annak alkotmányossági vizsgálatát lehet kérni az Alkotmánybíróságtól. Abban az esetben viszont, ha a miniszter nem rendeletben vagy határozatban, hanem más formában írja elő a foglalkoztatás feltételeként a munkáltató költségére védőoltási kötelezettséget, kérdéses annak kötelező volta, illetve, ha kötelező erőt igényel magának, nem lehet vele szemben jogorvoslattal élni.

 

 

b) Az Eütv. 58. § (3) bekezdése sérti az Alkotmánynak a 70/D. §-ában garantált egészséghez való jogot és az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jogot.
 Az egészséghez való jog álláspontunk szerint magában foglalja a személynek azt a jogát is, hogy az egészségi állapotával és a különböző orvosi kezelésekkel és beavatkozásokkal kapcsolatos információkhoz megfelelő formában hozzájusson. Erre utalnak az Eütv. 13-14. §§, melyek A tájékoztatáshoz való jog cím alatt felsorolják a beteg ezzel kapcsolatos jogosítványait.

 

 A tájékoztatáshoz való jog az orvosi beavatkozásokkal kapcsolatosan, álláspontunk szerint, immanens része a testi és lelki egészség alapjogának.
 Ehhez képest az Eütv. 58. § (3) bekezdése szerint a védőoltásra kötelezett személyt csupán a védőoltás módjáról, céljáról, helyéről és idejéről kell értesíteni. Nem kell tehát e szerint értesíteni a védőoltásra kötelezett személyt (beteget) olyan fontos körülményekről, mint a védőoltás (invazív beavatkozás), illetve elmaradásának kockázatairól, a védőoltásokkal kapcsolatos döntési (visszautasítási) jogáról, annak következményeiről, a lehetséges jogorvoslati eljárásról; összességében mindazokról a körülményekről tehát, melyeket az Eütv. 13. §-a előír a tájékoztatáshoz való jog tekintetében.

 

Ez utóbbi, tehát a jogorvoslati joggyakorlás lehetőségéről való tájékoztatás fontos eleme a jogorvoslathoz való alkotmányos jog gyakorlásának.
 Abban az esetben, ha az Alkotmánybíróság úgy ítéli meg, hogy az Eütv. valamennyi rendelkezését, így a 13. §-át is figyelembe kell venni az 58. § (3) bekezdése alkalmazásakor, és ezért nem sérti a megjelölt alkotmányos rendelkezéseket, kérjük az Alkotmánybíróságot, hogy ezt az álláspontját alkotmányos követelményként is állapítsa meg. A jelenleg folytatott gyakorlat ugyanis az Eütv. 58. § (3) bekezdése alkalmazásakor nem veszi figyelembe a 13. és 14. §§ elvi jelentőségű követelményeit.

 

c) Az Eütv. 58. § (4) bekezdése sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdését (jogorvoslathoz való jog), 50. § (2) bekezdését (közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata). A szabályozás továbbá nem elégíti ki az Alkotmánybíróság 39/1997. (VII. 1.) AB határozatában (Abh.) az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével kapcsolatban megállapított alkotmányos követelményt.
 

 

Az Eütv. 58. § (4) bekezdése, azzal, hogy az ÁNTSZ városi intézete határozatát, melyben elrendeli a védőoltást, a jogorvoslatra tekintet nélkül azonnal végrehajthatóvá nyilvánítja, anélkül, hogy ennek feltételeit meghatározná, a jogorvoslatot formálissá teszi, a jogorvoslati jogot kiüresíti. A védőoltást elrendelő határozat végrehajtása a védőoltás elvégzését jelenti. Ha azonban a védőoltást egyszer elvégezték, a jogorvoslat okafogyottá és értelmetlenné válik, hiszen az vissza nem vonható, reparációra a dolog jellege miatt nincs mód. Talán érdemes megjegyezni, hogy sem az Eütv1972., sem az EüMr. nem rendelkezett kifejezetten az előzetes végrehajthatóságról, annak elrendelésére az Áe. általános rendelkezései (63. és 72. §§) alapján volt lehetőség. Éppen az alkotmányjogi panaszunk alapjául szolgáló ítéletben állapította meg a megyei bíróság, hogy az ÁNTSZ megyei intézete megalapozatlanul nyilvánította előzetesen végrehajthatónak a védőoltást elrendelő határozatot. Ebben a tekintetben tehát az Eütv1972. megengedőbb volt, mint az Eütv., és a hatóság mérlegelését az előzetes végrehajtás elrendelését csak az Áe.-ben megállapított szigorú feltételek fennállása esetén tette lehetővé.

 

 A feltétlen, korlátlan mérlegelésre lehetőséget adó szabályozása az előzetes végrehajtásnak (Eütv. 58. § (4) bekezdés) a fenti érvek alapján nyilvánvalóan sérti az Alkotmánynak a közigazgatási határozatok törvényességi felülvizsgálatáról rendelkező 50. § (2) bekezdését is. Az előzetes végrehajtás miatt ugyanis az ÁNTSZ megyei intézetének a kötelező védőoltásról hozott másodfokú határozatát a bíróság csak formálisan tudja felülvizsgálni.
 

 

A 39/1997. (VII. 1.) AB határozat alkotmányos követelményként írta elő, hogy a közigazgatási határozatok törvényessége bírósági ellenőrzése szabályozását úgy kell megállapítani, hogy “a bíróság a perbe vitt jogokat és kötelezettségeket az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében meghatározott feltételeknek megfelelően érdemben elbírálhassa.” (ABH 1997, 263) Az Abh. indokolásában “az Alkotmánybíróság nyomatékkal mutat rá, hogy az eljárási garanciák teljesedéséhez önmagában a bírói út megléte nem elegendő; az Alkotmány által megkövetelt hatékony jogvédelem megléte attól függ, hogy a bíróság mit vizsgálhat felül. […] A közigazgatási határozatok törvényességének bírói ellenőrzése tehát nem korlátozódhat a formális jogszerűség vizsgálatára” (ABH 1997, 272) Mivel a kötelező védőoltások hatósági határozattal történő elrendelése tekintetében a fő kérdés a védőoltás elvégzése, ezért az előzetes végrehajtás esetén a bíróság akkor sem képes valódi jogorvoslatot nyújtani, ha formálisan megállapítja is a határozat törvénysértő voltát. Ezért a szabályozás nem tesz eleget a fenti követelményeknek és alkotmányellenes.
 

 

Sem az Eütv., sem az NMr. nem tartalmaz arra vonatkozóan egyetlen rendelkezést sem, hogy mely esetekben, tényállás mellett, milyen célok érdekében, milyen érdekek védelmében stb. lehet elrendelni az előzetes végrehajtást, miként arra sem, hogy milyen esetekben lehetséges a kötelezettség alóli mentesülés, azaz mely esetekben lehet a védőoltási kötelezettséget elrendelő határozat törvénysértő.

 

A bírósági felülvizsgálat ugyanis ezek a támpontok nélkül akkor is csupán formális lenne, ha a határozatot nem nyilvánítaná a törvény a jogorvoslatra (és a felülvizsgálatra) tekintet nélkül előzetesen végrehajthatóvá. A követelményt ugyancsak az Abh. fogalmazta meg: “A közigazgatási döntési jogkört meghatározó szabálynak megfelelő szempontot vagy mércét kell tartalmaznia, amely alapján a döntés jogszerűségét a bíróság felülvizsgálhatja.” (ABH 1997, 263) “A közigazgatási perben a bíróság nincs a közigazgatási határozatban megállapított tényálláshoz kötve, és a jogszerűség szempontjából felülbírálhatja a közigazgatási szerv mérlegelését is. […] Azok a jogszabályok, amelyek kizárják vagy korlátozzák azt, hogy a bíróság a közigazgatási határozatot felülvizsgálva a fentiek szerint érdemben elbírálja a jogvitát, ellentétesek az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével.

 

Ebből az okból nem csupán az a jogszabály lehet alkotmányellenes, amely kifejezetten kizárja a jogkérdésen túlmenő bírói felülvizsgálatot, vagy annak a közigazgatási mérlegeléssel szemben olyan kevés teret hagy, hogy az ügy megfelelő alkotmányos garanciák közötti érdemi ’elbírálásáról’ nem beszélhetünk, hanem az olyan jogszabály is, amely az igazgatásnak korlátlan mérlegelési jogot adván semmilyen jogszerűségi mércét nem tartalmaz a bírói döntés számára sem.” (ABH 1997, 272)

 

Mivel az Eütv. alapján álló eljárási rend, illetve legjellemzőbben az Eütv. 58. § (4) bekezdése esetében pontosan az Abh.-ban leírt esettel állunk szemben, ezért e rendelkezés, illetve a megfelelő “szempontok és mércék” megállapításának elmulasztása alkotmányellenes helyzetet eredményezett.
 A jelen esetben a törvényhozónak a védőoltással járó veszélyek és kockázatok (mellékhatások) és a védőoltás elmaradásának a kockázatai tekintetében, illetve arra vonatkozóan kellene felhatalmazást adnia és megfelelő szempontokat megjelölnie az értékelésre és a mérlegelésre a felülvizsgálatot végző bírónak. Közérdek és mások jogainak védelme alapot adhat egyéni alapjogok korlátozására (az, hogy a védőoltás alapjog korlátozásával jár, nem szorul bizonyításra), azonban az alapjog-korlátozás csak az Alkotmány 8. §-ával és az Alkotmánybíróságnak az alapjogok korlátozására vonatkozó tesztjével összhangban történhet (arányosság, szükségesség stb.). Az Alkotmánybíróság a 32/1992. (V. 29.) AB határozatában rámutatott, hogy mind a törvényi garanciák hiánya, mind a diszkrecionális jogkör valamely alapjog korlátozására sérti nemcsak az érintett alapjogot, hanem az Alkotmány 8. § (2) bekezdését is (ABH 1992, 184).

 

Az Alkotmánybíróságnak a fent ismertetett, a pusztán formális bírói felülvizsgálatot alkotmányosan elégtelennek minősítő álláspontja egybecseng az Európai Emberi Jogi Bizottságnak és Bíróságnak (Bíróság) a hatékony jogorvoslat tartalmára vonatkozó gyakorlatával.

 

Az Európai Emberi Jogi Egyezmény 13. cikke az Egyezményben biztosított jogok tekintetében hatékony jogorvoslat jog biztosításának a kötelezettségét rója a tagállamokra. A Bíróság következetes a jogorvoslat effektivitásával kapcsolatosan: a bírósági felülvizsgálat nem lehet pusztán formális: nem tekinti elegendőnek és hatékonynak a Bíróság a jogorvoslatot, ha a felülvizsgálat (judicial review) keretében a bíróság a közigazgatási hatóság (vagy más szerv) teljes mértékben diszkrecionális jogkörében hozott határozatát vizsgálhatja csak felül, és a bíróság a felülvizsgálat folyamán nem mérlegelheti az aktus meghozatalakor alkalmazott szempontok törvényességét.

 

Másrészt a Bíróság az “anyagi hatékonyság” követelményére is többször felhívta a figyelmet: a jogorvoslatnak elvileg lehetővé kell tennie, hogy a fél ténylegesen elérhesse vele kitűzött célját: például, hogy szabaduljon valamely kötelezettségétől. Az olyan esetekben, ahol az utóbb törvénytelennek bizonyult aktus reparációjára, illetve megsemmisítésére nincs mód, mint például a kiutasítás és a kiadatás esetei a Bíróság gyakorlatában, ez a követelmény nem érvényesül, ha a felülvizsgálat csak a végrehajtás után hozhat eredményt. A kérdéskörre lásd különösen a Soering v UK A 161 (1989), Murray v UK A 300-A (1994), Silver v UK A 61 (1983), Campbell and Fell v UK A 80 (1984), Vilvarajah v UK A 215 (1991) és a Cruz Varas v Sweden A 201 (1991) eseteket, valamint az erre vonatozó kommentárt: DJ Harris, M O’Boyle, C Warbrick, Law of the European Convention on Human Rights London, 1995, pp 450.

 

Ad 4.2. Az Eütv. 58. § (1) bekezdése, illetve az annak alapján álló eljárás sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését (jogbiztonság), továbbá az Alkotmánynak a jogorvoslathoz való jogot biztosító 57. § (5) bekezdését és a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának követelményét előíró 50. § (2) bekezdését. A szabályozás továbbá nem elégíti ki az Alkotmánybíróság 39/1997. (VII. 1.) AB határozatában (Abh.) az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével kapcsolatban megállapított alkotmányos követelményt.

 

 Az Eütv. 58. § (1) bekezdése nem tisztázza, hogy a kezelőorvos a védőoltásra kötelezett személy, illetve törvényes képviselője kérelmére vagy hivatalból mentesítheti-e a beteget a kötelező védőoltás alól. Ugyancsak nem egyértelmű a szabályozás a végleges mentesítés esetére vonatkozóan: ehhez be kell szerezni az egészségügyi hatóság (azaz az ÁNTSZ városi intézete) hozzájárulását, azt azonban a rendelkezés nem tisztázza, vajon a hatóság a hozzájárulását, illetve annak megtagadását hatósági határozatban hozza-e, továbbá, hogy azt a beteg megismerheti-e. Ezek a tisztázatlanságok több alapjog (egészséghez való jog, jogorvoslati jog, önrendelkezési jog) gyakorlásával állnak kapcsolatban, ezért különösen fontos lenne az egyértelmű szabályozás. E hiányosságok az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütköző jogbizonytalanságot eredményeznek.

 

 A szabályozás hiányosságai különösen akkor válnak nyilvánvalóvá, ha a védőoltásra kötelezett személy, illetve törvényes képviselője nem ért egyet a kezelőorvos döntésével, melyben az a felmerült kockázati tényezők ellenére nem mentesít a védőoltás alól. A kifogásolt rendelkezés ugyanis azzal, hogy a “mentesítheti” kifejezést használja, a döntést a kezelőorvosra bízza. A mentesítés során figyelembe veendő “mércékre és szempontokra”, kockázati tényezőkre, ellenjavallatokra vonatkozóan jogszabály további rendelkezést nem tartalmaz (és ha szigorúan vesszük, nem is tartalmazhat, ugyanis az Eütv. kifejezetten erre vonatkozóan felhatalmazást további jogalkotásra nem ad): az NMr. 11. § (1) bekezdése alapján a védőoltások ellenjavallatait az Országos Epidemiológiai Központ (OEK) által évente kiadott Módszertani Levél (ML) tartalmazza. Az ML azonban nem jogszabály (nem is lehet, hiszen az OEK a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény alapján nem jogalkotó), annak címzettje nem a védőoltásra kötelezett személy, hanem a kezelőorvos, és elvileg arra sem tartalmaz kötelező szabályokat: “A Módszertani Levelet összeállító és szerkesztő szakértői csoportot az a cél vezette, hogy az oltásokat végző klinikus orvosok és védőnők, továbbá az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatban tevékenykedő munkatársak számára hasznos és fontos információkat adjon közre.” (A Johan Béla Országos Epidemiológiai Központ Módszertani Levele a 2000. évi Védőoltásokról. Az ML-t indítványunkhoz mellékeljük).

 

Ehhez képest az ML számos rendelkezést tartalmaz, melynek szóhasználata (“kell”, “kötelező” stb.) arra utal, hogy kötelező jelleget igényel. ezek közül is kiemelkedik az a rendelkezése (II. E. pont), mely szerint “Gyermekközösségbe, továbbá alsófokú (<15 év) oktatási intézménybe csak az előírt oltásokkal rendelkező gyermekek vehetők fel.” Teljesen tisztázatlan, hogy milyen jogi alapon állapít meg az ML kötelező rendelkezést a “gyermekközösségek”, illetve az “oktatási intézmények” vezetői számára, mit ért a “gyermekközösség” fogalom alatt. Ráadásul e rendelkezés következetes végrehajtása esetén például azok a kiskorú személyek, akiket a kezelőorvos az Eütv. 58. § (1) bekezdése alapján mentesít a kötelező védőoltás alól, nem nyerhetnének felvételt általános iskolába.
 

 

Másfelől az ML, mivel nem jogszabály, egy esetleges jogorvoslati, illetve felülvizsgálati eljárásban sem a hatóságra, sem a bíróságra nem kötelező. Holott egy megfelelő tartalommal és jogszabályi formában kiadott módszertani útmutató alkalmas lenne, hogy megállapítsa azokat a “szemponto(ka)t vagy mércé(ke)t”, amelyek szükségesek ahhoz, hogy kötelező védőoltást elrendelő közigazgatási határozat felülvizsgálatakor “a bíróság a perbe vitt jogokat és kötelezettségeket az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében meghatározott feltételeknek megfelelően érdemben elbírálhassa.” (ABH 1997, 263)

 

 A jelen esetben azonban az Eütv. 58. § (1) bekezdése még azt sem tisztázza, hogy a kötelező védőoltás alóli végleges mentesítéshez szükséges hozzájárulása az egészségügyi hatóságnak (ÁNTSZ városi intézete) vajon közigazgatási határozatban történik-e, azaz lehetséges-e a jogorvoslat ellene, majd a jogerős közigazgatási határozat felülvizsgáltatható-e bírósággal. Ezért abban az esetben, miként erre a gyakorlat utal, ha e hozzájárulás nem hatósági határozatban történik, következésképp a jogorvoslat kizárt, az Eütv. 58. § (1) bekezdése a jogbiztonság követelményén túl az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe és az 50. § (2) bekezdésébe ütközik. Abban esetben viszont, ha az Alkotmánybíróság azt állapítaná meg, hogy egy ilyen jellegű hozzájárulás az egészségügyi hatóság részéről (tekintettel az Áe. 42. § (1) bekezdésére is) csak közigazgatási határozatban történhet (és ezt akár alkotmányos követelményként is megállapítja az érintett jogalkalmazó hatóságok részére), az Eütv. 58. § (1) bekezdése, illetve az azon alapuló eljárási rend az Ad 3.1. c) pontban kifejtett érvek alapján továbbra sem felelne meg az Abh.-ban megállapított alkotmányos követelményeknek, hiszen nem tartalmaz megfelelő szempontokat és mércéket a határozat bírósági felülvizsgálathoz. Az ML, mint fentebb kifejtettük ennek a követelménynek nem tesz eleget, és önmagában is alkotmányos aggályokat vet fel.

 

 

A fentiekben kifejtett érveink alapján kérjük a tisztelt Alkotmánybíróságot, hogy állapítsa meg az Eütv. 58. § (1), (3) és (4) bekezdéseinek alkotmányellenességét, azokat semmisítse meg, és állapítsa meg a törvényhozás számára azokat az alkotmányos követelményeket, amelyeket szem előtt kell tartania, hogy a szabályozás megfeleljen az Alkotmánynak.
Kérjük továbbá, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszunk tekintetében ugyancsak a fenti érveink alapján állapítsa meg, hogy a Komárom-Esztergom Megyei Bíróság a Kf.20.264/1996. számú ügyben, illetve a hatóságok az ez alapjául szolgáló ügyben alkalmazott jogszabályi rendelkezések (Eütv1972. 6. § (3) bekezdés, 15. § (1) bekezdés, EüMr. 4. §) alkalmazásuk idején alkotmányellenesek voltak.